摘要：2012年以来，随着区域协调发展、可持续发展和乡村振兴等国家战略的深入实施，我国经济发展的重心已开始逐步下沉到县域，县域经济将迎来历史性发展机遇。河南省县域经济有其鲜明的特点，也面临一些困难和挑战。本文把脉问诊，纾困解难，为建设有活力的河南省县域经济出谋划策，有一定的政策参考价值。
关键词：河南省；县域经济；政策；措施
1、县域经济
1.1.县域经济发展的重要性
党的二十大指出，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，深入实施区域协调发展战略、新型城镇化战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这是中央对我国区域经济发展作出的重大部署。随着区域协调发展、可持续发展和乡村振兴等国家战略的深入实施，我国经济发展的重心必将逐步下沉到县域，县域经济迎来了历史性的发展机遇。县域经济，是指以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，是典型的区域经济、特色经济、个性经济和差异经济。截至2022年底，全国共有县域2843个，其中包含977个市辖区和1866个县（含1个特区和1个林区）。见表1。
表1我国现行的县域行政区划统计表（2022年12月31日）
数据来源：国家统计局2023年统计数据
县域经济是我国经济高质量发展的重要组成部分和支撑，地位举足轻重。近20年来，我国县域GDP占全国GDP比重波动不是很大，基本在10%的区间范围内波动。中国县域统计年鉴数据显示，我国县域经济GDP从2003年的6.45万亿元上升至2022年的46.38万亿元，GDP绝对值逐年攀升。从占比上看，我国县域经济GDP占全国GDP比重整体呈下降趋势。除2008—2010（2010年达48.80%，占比最高）以及2011—2013年间有过短暂爬升外，其他时期基本上沿着下降趋势线逐年回落，直至2021年才基本触底企稳（38.29%，占比最低），2022年大致维持在38.32%。尽管占比呈下降趋势，但从整体上来看，我国县域经济GDP占全国GDP总量的39%左右，彰显出在我国经济社会发展中的重要地位和作用。见图1。
图1 2003年—2022年我国县域经济规模及全国GDP占比
数据来源：中国县域统计年鉴。其中，2022年县域经济数据是根据相关数据推定的，可能和真实数据有一点偏差。
从全国县域经济体量上来看，各县域间呈现出明显分化的特点。2022年，GDP超过1000亿元的县域有55个，500亿元-1000亿元之间的县域有151个，而300亿元以下的县域有1425个，占县域数量的76.37%。可见多数县域GDP体量偏小，县域之间分化严重，呈现出典型的差异性等特点。见图2。
图2 2022年我国县域经济规模及全国GDP占比
数据来源：国家统计局统计数据。
从各省县域发展质量上看，江苏省县域经济发展质量较高，无论是县域GDP规模或是县域平均GDP均位列全国第一。2022年，江苏省县域GDP规模达到4.37万亿元，县域平均GDP为1066.99亿元，县域经济GDP实力遥遥领先。河南省县域经济GDP规模约3.67万亿元，排全国第二，但县均GDP在360亿元左右，排在江苏、浙江、山东和福建之后。甘肃、宁夏、青海和西藏等地县域经济发育较差，规模和县均都远远落后其他省市。见图3。
图3 2022年我国不同省份县域GDP总规模及其县域平均值
数据来源：中国县域统计年鉴统计数据。
从县域经济产业结构上看，纵向比较，2010年—2021年，我国县域三产结构由2010年的17:54:29转变为2021年的14:40:46，我国县域经济中第二产业占比由54%下降到40%，下降幅度很大，逐渐丧失主导地位。第三产业占比则由29%上升至46%，逐渐成为主导产业。从某种程度上看，第三产业已成为县域经济活跃程度的指标之一。见图4。横向对比，2021年，全国县域经济三产比例为7:39:53，全国“千亿县”三产比例为4:52:44。我国“千亿县”第二产业占比超过50%，第二产业是“千亿县”经济的支柱产业。很明显，我国县域经济中第一产业比重远远大于“千亿县”的平均水平。见表4。如果把“千亿县”作为我国县域经济发展的一个高层次且必经的阶段来看的话，虽然第三产业在县域经济中逐渐占据主导地位，但第二产业仍然是我国县域经济的发展支柱产业。未来相当长一段时间内，这样的产业结构可能仍将继续维持。因此，我国县域经济发展的重点仍将倚重于第二产业，必须加快第一产业向二、三产业的转移力度。
图4 2010年—2021年我国县域经济三产占比情况
数据来源：国家统计局统计数据。
从城乡建设上看，县城和建制镇建设是县域经济的重要内容和着力点。县域经济发展要遵循新型城镇化和乡村振兴两轮驱动的原则，县域经济建设的重点在于县城和建制镇。县城的发展重要在于要利用好国家政策红利，整合区域资源要素，补齐经济社会发展中的短板和弱项，快速发展。当前，国家对县城建设非常重视，先后发布了许多重要文件，凸显县城的重要地位。2020年5月，国家发改委发布了《关于开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，重点推动县城建设中4个板块、17小项的工作任务，支持县域打造发展新引擎，培育发展新动能。2022年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，更加凸显县城建设的重要地位。建制镇在我国城镇体系中是不可或缺、不可忽视的一个重要群体，在我国新型城镇化中承担的独特的且是无可替代的作用。建制镇是县域经济发展的重要基础和支撑，是我国推进就地城镇化的关键载体或核心载体，是推动城乡融合和一体化发展的重要支点。2020年底，全国建制镇（含城关镇）共有21322个，建制镇镇域面积、承载人口、规上工业企业数量均占据全国的半壁江山。建制镇行政面积（镇域面积）469.71万平方公里，占全国国土面积的48.9%。镇域户籍人口为8.1869亿，占全国总人口的57.98%。镇区常住人口总数为3.2482亿，占全国总人口的23%，占全国城镇总人口的36%。流动人口1.203亿人，占全国流动人口24.42%。社会就业方面，全国小城镇实现非农就业达到1.6959亿人，占全国非农就业的45.6%。经济发展方面，建制镇域规模以上工业企业达到19.42万个，占全国规上工业企业总数的48.62%。见表2。
表2我国小城镇人口在全国的地位表（2020年）
数据来源：小城镇镇域数据来源于《中国县域统计年鉴2021》。其他均来自国家统计局《中国统计年鉴2021》数据和第七次全国人口普查数据。
通过县城发展促进建制镇发展，又通过建制镇带动乡村发展。这是基本的发展传导链，传导方向和传导节点非常清晰。
从工商资本进入角度上看，工商资本进入县域的热度逐年增加。20年前，相对于大城市和发达地区，基于县域经济市场规模潜力小、投资环境不稳定、缺乏配套服务和基础设施、人才匮乏、金融支持力度不足和收益差等方面原因，工商资本进入县域的意愿比较差。从2000年开始，随着县域经济市场规模逐步扩张，市场潜力得到有效的激发，县域交通、通信、电力等配套基础设施逐步完善，工商资本投资县域意愿和信心也增强。国家统计局统计数据显示，我国社会固定资产投资额逐年递增，由2000年的32917.70亿元增加到2017年的461288.7亿元，增加了14倍多。其中，同一时期，我国县域的社会固定资产投资额则由10560.38亿元增至311499.97亿元，增幅为29.50倍。县域社会固定资产投资增幅是全国的两倍。此外，在社会固定资产投资总额中，地级市以上的大城市与县域的投资比例由2000年的7：3演进至3：7，比例刚好对调了一下。见图5。
图5社会固定资产投资额变化情况图（2000年—2017年）
数据来源：国家统计局统计年鉴（2001—2018年）
由此可见，县域正在逐步成为我国投资的热土，正在成为工商资本竞相逐金挖宝的乐园。这也进一步证明了我国经济发展的重心将逐步下沉至县域的论断是可靠的。
1.2.县域经济发展的基本作用
县域经济是一种典型的区域经济，涵盖了国民经济的一、二、三产业，涉及生产、交换、分配、流通等各个经济活动环节，有相对完整的经济运行体系，具有独立的资源配置权限，是国民经济大循环的坚强支撑载体。县域经济在我国国民经济中发挥着极其重要的作用。当前，在大中城市、都市圈、城市群经济承载能力趋于稳定的形势下，随着乡村振兴、区域协调发展和可持续发展等国家战略的深入实施，我国经济发展的重心必将逐步下沉到县域，县域经济将成为我国经济增量的新空间和主打方向。解决好县域经济发展的问题，将关系着我国的长治久安，此所谓：“郡县治，天下安”。我国的县域拥有四分之三的人口，具有强大的潜在消费空间和消费市场。发展县域经济能够促进农村产业结构的升级和转型，推动农业现代化、农村工业化和农村城镇化的发展，不断增加县域居民可支配收入，激发农村消费潜力。同时，发展县域经济也可以增加地方税收和非税收入，改善地方财政状况，提高地方政府的财力，推动公共服务和基础设施建设。
2、河南省县域经济的特征及困难
河南省县域数量大、地域广、人口多。截至2023年3月，河南省辖17个地级市、全省拥有县（市）102个（其中含21个县级市（含1个省直辖县级市）、82个县）、55个市辖区，共1791个乡镇（其中镇1067个）、662个街道办事处。其中，全省102个县分属于五个不同的经济区域，每个经济区域之间的经济总量、产业结构、工业化程度、城市化水平等各方面都存在较大差异。见下表3。全省县域国土面积14.09万平方公里，占全省面积的84.37%。2022年底，河南县域常住总人口为6740万人，占到全省常住总人口9872万人的68.3%。作为统筹城乡、区域协调发展的重要基石与载体，河南省县域经济的发展状况，直接决定着其经济发展的规模和水平。
表3河南省县域经济分布情况表
数据来源：2022年中国县域统计年鉴。
当前，河南省县域经济具有一定的特征，也正在面临一些困难和挑战。
2.1.财政压力较大
河南省县域经济发展面临经济财政压力，主要是受经济发展不平衡、资源禀赋不足、人口老龄化、财政体制不合理、公共服务压力增加、自然灾害和突发事件、就业困难、农村经济困难、城乡差距、债务压力以及不合理的行政体制等因素的综合影响。
国内地区生产总值方面，全省县域GDP总量一直保持着正增长。2022年河南全省县域GDP总量约为36728.52亿元，相较于2008年的12136亿元增长了302.64%，年增长率在河南省GDP增长率的范围内上下波动，但整体趋势呈现出增长率下降的态势。2021年县域GDP增速为4.47%，比河南省GDP 3.1%增长率高出1.37个百分点。人均GDP方面，2022年全省县域人均GDP为54376元，相比2008年的17177元增长了317%。这期间，县域人均GDP增长率波动较大，但整体趋势与河南省人均GDP增长率保持一致，增长率整体呈现出下降趋势。
财政收支方面，河南省县域财政收支能力有所提升，但占全省财政的比例仍然过低，财政实力相对较弱，自我保障能力和人均财力与全省平均水平仍有明显差距。就河南省县域经济财政情况来看，近三年全省县级财政收支运行情况很不平衡，收支差距较大，债务负担较重。从整体财政收入看，2020—2022年，全省102个县（市）一般公共预算收入累计达到5392.2亿元，占全省财政收入的42.2%，年均增长6.6%，高于全省财政收入年均增幅4.8个百分点。税收收入累计达到3600.9亿元，占全省税收收入的43.9%，年均增长3.2%，高于全省税收收入年均增幅6.2个百分点。非税收入累计达到1791.3亿元，年均增长14.3%，高于全省非税收入年均增幅2.6个百分点。税收占一般公共预算收入比重年均66.8%，高于全省2.7个百分点。国有土地使用权出让收入累计达到3310.3亿元，占全省国有土地使用权出让收入的40.5%。从整体财政支出看，2020—2022年，全省102个县（市）一般公共预算支出累计达到14633.6亿元，占全省财政支出的47.5%，年均下降1%，低于全省财政支出年均增幅2.6个百分点。2008年至2022年县域财政自给率演变趋势与河南省财政自给率趋势相似，但多数年份低于全省8—9个百分点。2022年全省县域财政自给率为39.58%。
债务及管理方面，截至2023年3月末，河南全省102个县（市）法定债务余额6948.2亿元，其中一般债务余额1880.4亿元，专项债务余额5067.7亿元。河南省隐性债务风险总体可控，隐性债务风险等级处于较低水平。
2.2.县域间发展不平衡
由于区位条件、资源禀赋、社会经济发展阶段等因素的多元且广泛性，河南省县域经济发展存在显著的差异性，县域间发展不平衡。
就县域经济规模而言，2022年河南全省102个县（市）地区生产总值排名前五的分别是新郑市、中牟县、巩义市、禹州市以及长葛市，其中新郑市和中牟县的GDP总量超过千亿，排在全国百强县的第21和24名。而位列后五名的则是修武县、义马市、卢氏县、台前县以及安阳县。前五名县（市）的总产值为5620.22亿元，而后五名县（市）的总产值则为704.72亿元，前五名的总产值为后五名总产值的比例高达7.98倍。河南省县域间发展的巨大差异性和不平衡性足见一斑。
河南省各县域的经济差异也反映在人均创造财富的不同上。排除人口数量和区域面积等客观因素带来的经济体量差异，县域人均创造财富的差异也能够直接反映出各个县域发展水平的差异。2022年全省103个县（市）（含济源市）县域人均生产总值统计显示，排名前五的分别是巩义市、长葛市、义马市、济源市以及淇县，而排在后五名的则是濮阳县、上蔡县、内黄县、鲁山县以及安阳县。其中在排名前五的县（市）中，2022年的人均GDP均在100000元以上，其中排名第一的巩义市人均GDP达到119963元，是排名末位的安阳县人均GDP17691元的6.78倍。见下表4。
表4 2022年河南省各县(市)地区生产总值(GDP)
数据来源：2022年中国县域经济年鉴。2021年GDP为初步核算结果；常住人口为2021年末数据。
2.3.产业结构有待进一步完善
河南省多数县（市），长期以来都属传统农区，农业所占比重大，非农产业发展滞后，特别是工业化进程比较迟缓，对区域的经济社会发展都产生了严重制约。河南省县域经济仍然偏重于农业，这与国家给河南省空间功能区定位有关，河南省是粮食主产区，耕地红线压力较大。河南省近年来积极推进工业化进程，主要工业门类逐步扩大，包括食品加工、建材、纺织、化工、机械制造、电子信息等发展迅速，其中，纺织、建材、食品加工等行业发展较为成熟。
产业结构是影响一个区域经济发展的主要因素之一，一般而言，非农产业发达，在产业构成中占比大，其区域的经济发展水平就越高。从工业的内部结构看，整体上河南多数县域的产业层次比较低，食品加工、轻纺等劳动密集型产业占的比重大，装备制造业、新材料、新能源等新兴产业发育不足，且企业的数量不多，规模偏小，具有带动力强的大型及特大型的集团型龙头企业较少，且产业集聚不够，使县域工业化水平长期处在较低水平。各县域经济发展呈现出一定的区域特色，如郑州、洛阳等地的现代服务业和高新技术产业发展较快，而一些县域则以特色农产品生产和加工为主。
从三产结构演变趋势来看，2008年以来，全省县域经济中第一产业占比不断下降。2013年以后第三产业比重开始不断提升，第二产业比重不断下降。2021年全省县域一产占比13.6%，二产占比42.8%，三产占比43.6%，第三产业占比首次超过第二产业，比重方面呈现“三、二、一”倒序排列结构。
但与全国、全国县域以及“千亿县”相比，河南省县域经济中三产结构还是有较大的不同。河南省县域经济中第一产业占比与全国县域持平，但远高于全国和“千亿县”；第二产业占比高于全国及全国县域，但低于“千亿县”；第三产业占比远低于全国整体水平，与全国县域、“千亿县”基本持平。从全国县域经济三产结构演变趋势及与全国范围内县域横向比较上来看，河南省县域经济还处在农业占比偏重、工业正在不断优化，经济活跃度向好的发展阶段。见表5。
表5相关区域经济三产比例情况（2021年）
数据来源：2021年中国县域统计年鉴。
从三产同项比较来看，河南省县域经济GDP中的三产与全省GDP中的三产同项比较显示，比重呈现一产上升、二产下降、三产基本稳定的趋势。一产方面，在全省一产GDP中，县域占比呈现略微上升的趋势。2010年、2020年、2021年分别为83.28%、83.91%、84.80%。这与河南县域承担了保障国家粮食、农产品供给安全战略的重要责任有关。二产方面，在全省二产GDP中，县域占比呈现下降的趋势，2010年、2020年、2021年分别为67.46%、60.05%、57.28%；2010年以来，县域二产占全省比重基本保持在60%左右。2021年，全省县域规模以上工业企业达到14591家，占全省20133家的72.47%，二产是县域经济增长的主要动力。三产方面，在全省三产GDP中，县域占比呈现基本稳定的趋势，2010年、2020年、2021年分别为53.78%、51.93%、51.38%。河南省县域经济中三产结构的这个比重结果与前面论述的全国县域经济三产的变化趋势略有不同。从一、二、三产对河南省县域经济增长的贡献率来看，三产的贡献率最高，达到67.04%。见表6。
表6河南省县域经济GDP中三产的贡献情况表
数据来源：2021、2022年中国县域统计年鉴。
2.4.经济发展的要素保障不足
资金、人口、产业、土地、创新等资源是产业发展的重要因素条件，其保障能力的强弱，可直接影响到县域的发展能力与水平。河南省县域的产业发展存有要素供给不足与弱化等问题。
从资金方面看，河南省县域存贷比和社会融资方面还存在差距。存贷比是指商业银行贷款总额除以存款总额的比值，是一个地区经济发展的风向标，反映金融在地区的经济活跃度及发展中的贡献，是县域资金表现的重要指标。从金融业发展看，县域金融机构存款余额占全省的比重不断上升，但整体存贷款余额总量、人均存贷款与全省水平差距较大，存贷比过低，经济活跃度较弱。纵向比较角度看，2008—2021年，河南省县域存贷比始终低于河南省存贷比，且近年来差距不断拉大。2021全省县域金融机构存款年末余额34324.6亿元，占河南省的41.6%，占比较2008年提升4.3个百分点；2021年全省县域金融机构贷款年末余额19544.5亿元，占河南省的28.1%。从存贷比来看，2021年全省县域存贷比为56.9%，低于河南省27.3个百分点。从人均存贷款余额来看，2021年全省县域人均存款余额为54721元，占河南省人均存款的65.6%，是2008年8025元的6.8倍；2021年全省县域人均贷款余额为31158元，占河南省人均贷款余额的44.3%，是2008年3815元的8.2倍。总之，2008—2021年，县域人均存款与全省平均水平的差距不断缩小，但人均贷款占全省平均水平的比重提升较慢，人均存贷款的差距也逐步拉大。横向比较角度看，河南县域的存贷比整体远低于沿海省份县域，如2021年，河南省县域存贷比低于江苏省31个百分点。从企业融资上市看，2021年末河南省县域境内上市公司个数为29个，且分布较为分散，除巩义市拥有3家，长葛市、西峡县、内乡县各拥有2家外，其余涉及县（市）均仅有1家上市公司。河南省县域上市公司总个数甚至敌不过江苏省单个县域，上市企业数量的不足，也就很大程度上映示出社会融资能力的不足和资本市场支持的乏力。
从人口流动方面看，人口外流明显。近些年来，县域常住人口占全省常住人口的比重不断下降，县域人口流失率不断上升，且明显高于全省人口流失率。2020年县域户籍总人口占全省户籍总人口的76.2%；常住总人口占全省常住总人口的68%。从人口流失情况看，2020年河南省县域流失人口达1931万人，户籍人口流失率达22%，高出全省人口流失率8.2个百分点。外出人口以中青年、男性为主。从出省人口年龄结构看，0—14岁占10.0%，16—59岁劳动适龄人口占85.6%，60岁及以上老年人口占4.4%。外出人口中男性占60.8%，女性占39.2%，男性多于女性。外出人口以中低学历为主，中小学学历占15.3%、初中占46.9%、高中占17.3%、大专及以上占15.7%，小学和初中学历合计占比62.2%。人口外出目的是就业，占全部外出人口的72.6%。受大量劳动年龄人口外流的影响，县域“一小一老”占比偏高。2020年人口普查数据显示，县（市）0—15岁和60岁及以上人口占比分别为26.2%和19.0%。人口的流失，就意味着劳动力资源尤其是青壮年劳动力队伍的弱化，进而也会对县域经济发展的要素保障形成更大的挑战。
从项目产业谋划上看，项目产业谋划不足是县域经济发展的短板和弱项，主要是由于缺乏系统规划、产业结构单一、技术创新不足以及缺乏市场前瞻性等原因所致。县域在项目规划和产业发展方面缺乏全面、系统的规划，缺乏长远的发展战略和目标，导致项目选择和产业布局不够科学和合理。产业结构相对单一，过度依赖某一类产业，缺乏多样性和韧性，容易受到市场波动和竞争压力的影响。技术创新能力相对较弱，缺乏自主研发和创新能力，导致项目产业谋划难以与技术进步和产业升级相匹配。缺乏充分的市场调研和前瞻性分析，对市场需求和趋势的把握不准确，导致项目选择和发展方向与市场需求脱节。缺乏高素质的人才支持，对项目产业谋划中的专业知识和经验不足，影响项目的规划和实施能力。这基本上是河南省县域产业发展所面临的主要矛盾和问题。
从土地保障上，在城市化发展和经济增长过程中，县域建设用地紧张，面临建设用地供应不足的问题。导致县域建设用地紧张的一些可能因素包括土地资源有限、城镇化扩展需求，农业保护政策，地方政府发展战略，土地利用率低下等。一方面，一些县域地区土地资源本身就相对有限，地理条件、地形地貌等因素限制了可供开发利用的土地面积。县域承担了城市扩张的压力，随着城市化进程的推进，人口集聚和城镇发展需要大量的建设用地，导致建设用地供应不足。另一方面，为了保护农业生产和粮食安全，部分县域实行了严格的农地保护政策，限制了农地向城市建设用地的转化，导致建设用地供应紧张。一些县域将发展重点放在经济产业发展上，而相对忽视了土地资源的合理利用和保护，存在土地利用效率低下的问题，未能充分利用现有土地资源，导致建设用地浪费和紧张的矛盾。
从创新发展能力上看，科技力量和创新能力的不足已经成为制约河南县域经济高质量发展的主要因素之一。一方面，河南省的大部分县域没有布局高等院校，科研机构数量不足，特别是缺乏具有较强创新能力的工业类科研院所，科技资源相对薄弱。与科技研发相关的新型科技平台的创建进展缓慢，数量有限，层次较低，等级较低。科技创新能力相对不足。科技型企业和高新技术企业数量较少，科技资源配置分散且重复，各方面科技力量各自为政，整体运行效率不高；县域科技基础设施建设滞后，全省大部分县（市）没有科技中心和科普场馆。大部分县域企业的自主创新能力不强，尚未真正成为技术创新的主体，鼓励自主创新的机制也不完善，大部分企业没有企业技术中心。县域专利等知识产权拥有量较低，大部分工业企业至今仍无专利。另一方面，科技人才不足、素质有待提高。河南省县域科技人员数量较少，科技人才明显不足，特别是从事科研和工程技术的人员严重短缺。目前，县域工程技术人员在职工总数中所占比例不到10%，企业从事研究开发活动的人员职工总人数不到1%，远不能满足二、三产业发展对人才的需求。多数县域科技人员的学历层次较低，本科以上学历人员数量较少，整体素质不高，缺乏应有的科研和技术开发能力，且再教育和培训的机会较少，导致部分技术人员的知识水平跟不上形势发展的需要。
2.5.缺乏大城市的强力带动
城市作为主要推动力量，是带动区域经济社会不断向前发展的核心要素。县域经济的发展与城市，特别是大城市的强大辐射、带动力量有着密不可分的关系，在市场竞争的背景下，只有依赖城市，特别是大城市的强大驱动力，才能实现县域经济的发展目标。河南省位于中原的地理中心，该区域内的大城市和特大城市数量稀少，能够对县域产生强大的带动作用的大城市更是屈指可数，只有一个特大城市郑州和一个大型城市洛阳。河南省县域数量众多，绝大多数县域远离大城市，接收城市带动力的程度较低，同时自身拥有的经济与社会资源也相对较少，这种发展状况直接导致了县域经济发展滞后的尴尬局面。县域缺乏大城市的强力带动会面临一系列挑战和问题。缺乏大城市的带动，无法有效聚集产业，无法有效吸引大量人才和投资资源，县域经济往往难以实现高速增长。
3、建设有活力的河南省县域经济
建设有活力的河南省县域经济，我们建议从以下八个方面着手。
3.1.积极主动做好顶层设计，强化规划源头管控
顶层设计在县域经济中具有重要的作用，能够为县域经济确定战略定位，明确的发展方向和目标，实现经济转型升级和可持续发展。通过制定战略规划、产业布局和发展路径，引导县域经济朝着有利的方向发展，帮助县域经济合理配置优化资源，避免盲目竞争和资源浪费。通过评估各种资源（包括人力资源、自然资源和资金等），制定相应的发展计划，将资源集中优化利用，提高综合效益。确定优势产业和战略性新兴产业，鼓励企业技术创新、改革升级，提高整体产业水平，实现经济结构的优化和升级。制定区域协调发展规划和政策，推动县域与周边地区的协调发展，实现资源优势互补、互利共赢，进一步提升整个区域的竞争力和影响力。
一是树立“精明紧凑”城乡发展理念，强化发展规划引领和国土空间规划约束功能，加快完成县域国土空间总体规划和城乡详细规划编制，合理优化居住、产业、市政、生态等功能布局，加强低效用地再开发，完善城乡功能布局，提高县域城乡生活品质，引领县域经济社会发展。
二是实施分类推进。依据全省102个县（市）的区位特点、资源禀赋、产业优势，对县域经济发展合理定位、分类推进，因地制宜，错位发展，彰显县域特色。按照不同类型选择代表性县域，如典型农区、典型工业化区域、典型旅游等区域，以县域现代化为指向，以建设、农耕、生态国土利用“三条线”为遵循，把工业化、城镇化、农业现代化及农业政策、土地制度、公共基础设施与公共服务供给等都纳入其中，系统研究，统筹规划，制定方案，分步实施。依据县域的不同特点明确发展重点。中心城市周边的县（市）要按照城市主体的功能定位，积极承接产业转移和功能配套，实现分工协作、错位发展。省直管县（市）要按照中等城市规模规划配置各项基础设施和公共服务设施，增强区域辐射带动能力。在小城镇发展上，对于具有产业基础和特色资源的乡镇，可以重点打造一些特色功能的产业小镇。
三是着力开展“千亿县”打造和扩容工作。经济大县、强县，对整个县域的高质量发展具有很强的示范与引领作用，要以经济社会发展水平为参照，优先选择在工业化城镇化水平高，创新驱动对产业作用强、影响深，结构变革需求强度大的县域，下大力气培育并做强一批生产总值超千亿的经济强县。目前，新郑市和中牟县已跻身全国“千亿县”行列，要继续挖潜、打造河南省“千亿县”，如巩义、禹州、长葛、济源、永城、长垣、荥阳、汝州、襄城、邓州等县（市），扩大河南省“千亿县”阵容。要在环境容量、土地指标、项目数据等产业要素方面给以倾斜和加大支持力度，以提升河南县域经济的整体发展能力与水平。
3.2.做好地方产业，奠定可持续发展根基
制定全面、系统的县域发展规划和产业发展战略，明确发展目标、重点产业和优势方向，建立科学合理的项目产业谋划体系，促进地方产业的发展，提升县域经济的竞争力和可持续发展能力。
一是精准定位特色产业。深入调研和分析本地资源禀赋、人才优势、市场需求等要素，选择与本地资源和条件相匹配的产业，可以提高产业的竞争力和可持续发展能力，精准定位特色产业。
二是差异化发展产业集群。要围绕主导产业培育，打造关联度大、带动力强的龙头企业，吸引上下游配套企业的集聚，完善产业链条，推进产业化协作。鼓励和引导相关企业、机构和人才集聚，打造具有差异化竞争优势的产业集群，实现资源共享、技术创新、市场开拓等优势，提升整个产业链的竞争力。充分发挥各地开发区和各类产业园区的载体作用，推进产业集聚发展，并做好补链、延链工作，形成集群效应。在有条件的乡镇街区，建立产业园区，为发展中小微企业提供空间。
三是培育“小巨人”。注重培育一批具有核心竞争力和发展潜力的“小巨人”企业。给予这些企业更多的政策支持、资金扶持、市场拓展等方面的帮助，加快其发展步伐，进一步带动整个地方产业的发展。
四是加强产业政策引导。制定和完善相关的产业政策，为地方产业的发展提供政策引导和支持。例如，给予税收优惠、土地供应、人才培训等方面的政策支持，鼓励企业投资兴业，推动产业发展。加强对创新创业的支持，为有创业意愿和创新能力的企业和个人提供创业孵化器、科技金融、知识产权保护等方面的支持，激发创新活力，推动地方产业的转型升级。
五是优化产业结构，加速工业化、城镇化进程。强化产业支撑，扩大就业，增加收入，拉动消费。产业结构的优化，推动数字化发展，轻量化促进智能转型。充分运用新一代信息技术，整合共享公共数据资源，推行城市运行“一网统管”和政务服务“一网通办”。提高县域治理科学化精细化智能化水平，加快数字县域建设，要全面赋能县域经济社会发展。做强现代农业。依据县域经济农业发展的基础与优势，大力调整农业结构，持续推动农业产业化经营，培育壮大龙头企业和产业基地、园区，延伸产业链条，提高农业的经营效益。
3.3.加强区域协同，增强县域竞争实力
加强区域协调可以促使各县域之间实现资源优势互补和协同发展，形成良性互动与合作机制，促进产业链条的延伸和完善，形成产业集群效应，提升整个区域的影响力和竞争力，实现共同繁荣，增加在全国及国际舞台上的话语权和影响力。
一是构建协调发展的城镇化空间格局。从省级层面上，开放式链接生产要素，积极做优做强郑州都市圈、中原城市圈，引领和辐射豫北经济区、豫西南经济区和黄淮经济区发展。加大城市规模结构持续调整力度，积极推动行政区划有序调整。强化城市群和都市圈建设。进一步推动市（县）改区、县区合并、毗邻市（县）同城一体化等区域优化。推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。因城施策、分类引导、标本兼治，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。突出协调联动，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。优先扩大郑州市的城市规模，发挥引领、带动和辐射作用，形成以郑州市为核心，整合开封、许昌、新乡、焦作等地市的国家中心城市群。构建以洛阳为中心，整合济源、平顶山、三门峡等地市的都市圈。推动鹤壁安阳濮阳、商丘周口、南阳信阳驻马店漯河等三组地市同城一体化发展，打破界限，资源互补，抱团发展。
二是加强县城和小城镇（或称建制镇，下同）建设。县域经济发展要遵循新型城镇化和乡村振兴两轮驱动的原则，县域经济发展的重点在于县城和建制镇。县城的发展重要在于要利用好国家政策红利，整合区域资源要素，补齐经济社会发展中的短板和弱项。建制镇是实施乡村振兴战略的有力支撑和节点。面对广大的农村地区、农民群体和农业集群，没有建制镇发挥应有的支撑和带动作用，乡村振兴缺少最根本的基础和活力。规范协调小城镇和特色小镇发展，培育和发展产业特强、功能聚合、机制新活、形态小美等小城镇和特色小镇，引导和鼓励全省小城镇和特色小镇参与城乡分工，积极接纳农业转移人口。对于特大镇，要加快设市的步伐。
3.4.推进城乡融合发展，引导资源下沉
坚持城镇化与工业化、农业现代化同步推进，合理促进人口和经济要素向县域聚集，培育出一批新的县域经济发展的增长极和辐射源。引导资源下沉至整个县域，推进城乡融合发展，形成城乡发展新体系。
一是要顺应城乡融合发展大趋势，突出以城带乡，坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓。畅通城乡要素双向流动，缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的目标，在县域内破除城乡二元结构，促进城乡要素配置合理化、产业发展融合化、居民收入均衡化、公共服务均等化和基础设施联通化，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。[1]
二是引导资源下沉。推进城镇基础设施向乡村延伸。推进县域商业体系建设行动，发展联结城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络。引导专业化企业有序参与农村基础设施运营。促进县域内公共服务资源共享。
三是基本公共服务均等化。不断完善公共教育服务体系，大力推动城乡教育一体化发展，扩大县域教育资源供给、推进县域城乡教育服务均等化等方面下功夫，将基础教育延伸到乡村，提高乡村教育服务保障能力。发展城乡学校联合体。完善县级医院、乡镇卫生院和村卫生室诊疗条件，发展紧密型县域医共体。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，强化社会保障，妥善处理好养老服务工作，在做空间规划时要留出足够的养老服务设施用地。做好就业服务，推进就地就近转移就业。
四是支持城市人才入乡发展，深入推行科技特派员制度，引导高校毕业生到农村基层就业创业。
3.5.深化改革开放，增强发展活力
推进县域经济高质量发展，根本出路在于改革开放，最大动力也在改革开放，要继续做好深化改革开放，增强县域经济发展活力。
一是继续深化各类改革。要坚持“两个毫不动摇”，发挥国有经济战略支撑作用，营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境，培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体。完善支持民营企业的政策体系、放宽民间投资准入门槛，在行业准入、资质标准、招标投标、政府采购等领域对各类性质企业一视同仁。[2]深化农村改革，继续巩固和完善农村基本经营制度，完善农村承包地“三权分置”改革，加大土地流转力度，加快培育新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营。实现小农户和现代农业有机衔接。推进行政体制改革，切实转变政府职能。加强服务型政府建设，提升县域经济各级政府部门的服务能力和水平。深化富民强县改革，把省市项目建设、资金使用的部分使用权限直接下放到县一级，让县（市）有更大的自主权。
二是大力推进开放发展。加快对外开放步伐，大力引进外资外企等多种形式的外向型经济，促进县域发展扩视野、上水平。要加大开放招商的力度，瞄准国内外知名企业，产业链核心企业，主动沟通对接，精准定向招商。要与时俱进地创新招商方式、拓宽招商渠道，完善奖励办法，打造专业招商队伍，以扩大招商效果，在产品进出口及开展商贸活动等方面取得大的突破。完善开放平台载体，支持有条件的县（市）创建综合保税区，保税物流中心和功能性口岸，设立保税窗和出口监管窗，提升县域开放型经济承载能力。
3.6.强化要素供给，加大政策保障
推进县域经济高质量发展的关键要素包括资金、人才的充足供应和有力政策支持。
一是强化资金保障。根据具体的县域条件和发展需求，多方筹措资金和拓展融资渠道全面拓展融资渠道，以满足县域经济发展和基础设施建设的需求，支持县域经济的发展。利用好政府预算和财政拨款，通过拨款、补助和专项资金等方式来支持县域发展项目。推进财政体制改革，优化财政收入分配机制，提高县域的财政自主权和财力保障能力，减轻财政压力。提高财政收入水平，加强税收征管，打击税收违法行为，提高税收收入。推动产业结构调整和优化，加大对新兴产业和高技术产业的支持，促进经济多元化发展，减少对单一产业的依赖，提高财政收入的稳定性。利用好融资工具。债券融资：发行债券来筹集资金，这些债券可以是政府债券、企业债券或专项债券等。吸引民间资本：积极引导和吸引民间资本参与投资，例如吸引民营企业、社会资本或个人投资者来支持当地项目。银行贷款和信贷支持：与银行合作，申请贷款或获得信贷支持，用于县域经济发展和基础设施建设。引进外资：积极争取引进外资，吸引外国投资者来投资当地的产业项目，为县域经济发展提供资金支持。加强金融支持，增加一般性转移支付，并提高县级财政保障能力。引导各类金融机构在县域增设分支机构，加大对县域工业化和城市化以及重大项目的支持，降低融资门槛并鼓励开发支持三农和小微企业的金融产品，为县域经济发展提供金融活水。
二是加强县域人才建设。坚持人才引进和自主培养相结合的方式，通过引进海外和国内高层次科研骨干和技术骨干，形成团队优势。建立有效的薪酬体系，以提高科技人员的工资和福利待遇，解决就业创业和工作、生活上的各种难题，营造人才发展的制度环境，使人才在经济发展中拥有地位、有奔头、有劲头，发挥其应有的能动作用。高度重视企业家队伍建设，并有计划地进行高层次系统性培训，以提高企业家的综合素质。加强农村劳动力的职业培训和技能训练，“人人持证、技能河南”，把县域经济建成高水平的农村劳动力转移就业与输出基地。抓好就业创业的回归工程畅通农村本土人才回乡干事创业的渠道，大力引导农村本土人才主动回报家乡，鼓励外出务工经商人员、大中专毕业生、复转退伍军人、退休干部等人员回乡创业兴业。加大政策支持力度，强农惠农富农政策向有利于乡村振兴和现代农业发展方面倾斜，并向农村推进工业化、城镇化和信息化方向倾斜。鼓励和支持省内外大型企业在县域经济投资设立子公司、分公司，重组或并购现有企业。鼓励和支持省内高校和科研院所到县域经济设立分支机构或教学科研基地，并在用地和财力的保障上给予大的政策支持。
三是坚持创新驱动战略，强化科技支撑能力。大力开展以科技创新为核心，包括制度创新、管理创新、文化创新、商业模式创新等在内的全面创新，制定和完善县域经济的各县的创新规划、构建区域创新体系、深化科技创新体制机制改革，打造出一流的创新生态与环境。有效解决创新资源不足、创新空间有限、创新生态较差的难题，切实整合重组科技资源，做到以工业为主阵地，以高新区及各类开发区、产业园区为载体，推进区域内外的创新要素高效配置，提升高校和科研院所创新源头供给能力，实现国家、省、市、县创新政策的协同整合，为创新驱动支撑区域创新高地建设提供有力保障。围绕区域的重大重点产业的链式拓展和资源综合利用部署创新链，对其关键的技术难题，要组织高校、院所及跨区域的科研单位进行科技攻关，并形成具有自主产权的科创优势。大力引进省内高校和科研机构来区域内设立科研开发基地及科研示范区，在重大产业领域，可建立不同层次与类别的研发平台，为产业的做大做强提供坚实的支撑。构建“激励创新、宽容失败”的体制机制，优化科技创新奖励政策，用真金白银激励企业、科研团队与科技人员开展科技创新活动。
四是推动工商资本进入县域。创造一个稳定、公平、透明和具有活力的营商环境，吸引投资。让市场起决定性作用，鼓励市场竞争，不干预市场运行，提供公平的竞争机会，推动创新和效率提高，促进经济的可持续增长。简化行政审批程序，明确政策支持，加强法治建设，建立透明的法律体系，明确、稳定的法律框架，确保各方在商业活动中享有公平和平等的待遇，提高投资环境的稳定性和可预期性。加大基础设施建设力度，加强人才培养和引进，提供人力资源支持。提供优惠政策和激励措施，通过税收减免、贷款支持、土地优惠等政策措施，加强金融服务支持，降低企业融资成本。建立良好的社会文化氛围，加强合作与交流，与其他地区、企业和机构建立合作伙伴关系，共享资源和经验。
五是适度保障建设用地。合理规划土地利用，加强土地利用总体规划，科学确定各类土地用途和空间布局，合理调配建设用地和农业用地的比例，提高土地利用效率。推进土地集约利用，鼓励和支持土地集约利用方式，提高土地使用效率，减少对土地的占用。加强对土地使用权的管理和监管，严格执行土地利用政策和法规，打击违法占地、非法建设等行为，保障土地资源的合理利用和保护。推动产业转型升级，通过产业结构调整，推动经济发展向高附加值、技术密集型产业转型，减少对建设用地的需求，缓解建设用地紧张问题。加强与周边地区加强合作与协调，充分利用区域资源和市场，实现优势互补，减轻县域建设用地紧张的压力。推动城乡一体化发展，通过推进城乡一体化发展，加强农村土地整治和农村居民点改造，提高农村土地利用效率，减少对建设用地的需求。引导城市合理扩张，避免无序蔓延，减少对建设用地的过度占用。加强政策引导和支持，制定和完善相关政策措施，如土地整治补偿、土地使用权流转补贴、土地节约集约利用奖励等，引导和支持合理土地利用和建设用地的有效供应。
3.7.适当调整行政区划，强化县域的重要地位
行政区划是一个国家治理能力的重要体现，选择适合国情的行政管理层级是每个国家政府必须慎重考虑的重大决策。行政区管理层级过多会导致行政条块严重分割、事权责任不清、地方保护主义和形式主义盛行等问题，直接影响国家行政效率和管理成本。县域是我国城镇体系和新型城镇化的不可或缺的重要组成部分，是我国乡村振兴的重要领导者和建设者，也是我国区域协调发展、实现共同富裕的重要责任主体。适当调整行政区划，强化县在我国行政区划中的重要地位，是实现国家区域协调发展和乡村振兴战略落地实施的重要保障。可以将目前的行政区划由四级调整为三级，即由“省一市一县一乡镇”调整为“省一县一乡镇”。推动“省直管县”改革，全面激活我国县域经济高质量发展动力。进行行政区划改革是城乡协调发展的需要，也是我国行政管理半径扩展、提升行政效能的需要。做大做强县域经济，推进县域经济高质量发展，“补短板”、“成高原”，为现代化河南建设添重彩、做贡献。
3.8.高效利用生态资源，构筑绿色发展本底
充分利用和保护生态资源，实现经济发展与生态环境保护的良性互动。高效利用生态资源，构筑绿色发展本底，为县域的可持续发展提供稳定的支撑。
一是强化生态资源的价值认知，充分意识到生态资源对于县域可持续发展的重要性。鼓励和支持绿色产业的发展，推动绿色能源、清洁生产、循环经济等绿色产业的壮大，减少对生态资源的消耗和环境污染。打造生态旅游和生态农业。积极发展生态旅游和生态农业，将生态资源转化为可持续的经济收益。通过开发生态旅游景点、打造生态农业示范园区等，吸引游客和投资者，同时保护和修复生态环境。
二是加强生态环境保护和修复。制定生态环境保护和修复的政策措施，加强生态环境监测和治理，减少污染物排放，保护水源地、森林、湿地等重要生态系统，恢复和改善生态环境质量，确保生态系统的健康和稳定。完善相关的法律法规，加强对生态资源的保护和管理，建立健全的生态保护制度和监管机制，确保生态资源的可持续利用。
三是注重生态文明建设。加强生态文明建设，推动绿色生活方式和环保意识的培养，倡导低碳、环保、节约的生活方式，减少资源消耗和环境压力。（国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心 通振远）
参考文献：
[1]刘西海.融合发展推动新型城镇化建设[J].农业知识（瓜果菜）,2018:7-8.
[2]河南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要政策解读[J].河南省人民政府公报,2021:2.
